特大洪澇災(zāi)害應(yīng)對是一項極其復(fù)雜的工作，而指揮工作是整個工作的核心與關(guān)鍵。因此，要提升我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，就需要進一步建強各級應(yīng)急指揮部體系，完善調(diào)度指揮、會商研判、業(yè)務(wù)保障等設(shè)施設(shè)備和系統(tǒng)，確保上下貫通、一體應(yīng)對。

　　把握好防汛救災(zāi)指揮工作的特點和規(guī)律。在全球氣候變暖背景下，我國極端天氣氣候事件多發(fā)頻發(fā)，尤其是高溫、暴雨、洪澇、干旱等自然災(zāi)害易發(fā)高發(fā)。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化持續(xù)推進，基礎(chǔ)設(shè)施、高層建筑、城市綜合體、水電油氣管網(wǎng)等加快建設(shè)，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈日趨復(fù)雜，各類承災(zāi)體暴露度、集中度、脆弱性不斷增加，洪澇災(zāi)害條件下災(zāi)害鏈特征日益突出，災(zāi)害指揮工作任務(wù)更加嚴峻復(fù)雜。特別是，不同類別災(zāi)害指揮工作的特點有較大差異。以我國內(nèi)陸地區(qū)的特大城市內(nèi)澇災(zāi)害為例，常面臨超標洪水、水庫失事、山洪災(zāi)害等多類（種）重大風險，易造成城市大面積運行障礙、大量人員受阻受困亟待救援等情況。今年7月底發(fā)生的京津冀區(qū)域洪澇災(zāi)害，具有大范圍“散點響應(yīng)”的特點，除了城市大面積內(nèi)澇、電力通信中斷等情況，途經(jīng)豐沙線的快396次、直180次、快1178次列車上的2700余名旅客和乘務(wù)人員信號中斷、物資緊缺；截至8月8日18時，北京市共造成近129萬人受災(zāi)，累計轉(zhuǎn)移群眾8.2萬余人。而且，由于防汛救災(zāi)工作具有大范圍“散點響應(yīng)”的特點，主要領(lǐng)導不能貿(mào)然赴某個點指揮處置，需要統(tǒng)籌指揮調(diào)度、科學研判決策，否則極易錯失解決關(guān)鍵問題的時機。在這種場景下，需要最大程度調(diào)度救援力量組織開展科學救援，并利用村委會、學校、體育館、保障性住房等場所，集中安置受災(zāi)群眾，全過程全手段防范化解各類可能風險。

　　全面加強各級應(yīng)急指揮部體系的規(guī)范性建設(shè)。指揮規(guī)范化建設(shè)是衡量應(yīng)急指揮部體系建設(shè)質(zhì)量與效果的重要標尺。大規(guī)模防汛救災(zāi)指揮工作實際上是一個復(fù)雜管理系統(tǒng)，往往在短時間內(nèi)大量匯集水利、應(yīng)急管理、氣象、公安、醫(yī)療、環(huán)境、交通、軍隊等眾多機構(gòu)，以及周邊大量趕來增援的各類應(yīng)急救援隊伍。而這些機構(gòu)和應(yīng)急人員多來自不同領(lǐng)域、不同部門，日常各自有管理制度或指揮程序，缺乏統(tǒng)一、科學、完備的指揮規(guī)則設(shè)計，如果未加強指揮規(guī)范化建設(shè)，極易導致應(yīng)急指揮部體系運作的混亂無序。比如，鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害中，“關(guān)鍵時刻統(tǒng)一指揮缺失，失去有力有序有效應(yīng)對災(zāi)害的主動權(quán)”，成為這次災(zāi)害的一個重大教訓。因此，需要在應(yīng)急指揮部體系建設(shè)中把“指揮規(guī)則設(shè)計”作為應(yīng)急指揮部體系建設(shè)的最優(yōu)先事項，持續(xù)加強突發(fā)事件指揮規(guī)則設(shè)計，形成科學完備的規(guī)范指南體系；研究設(shè)計標準化、綜合化的國家應(yīng)急指揮部組織架構(gòu)，同時考慮各地各行業(yè)領(lǐng)域應(yīng)急指揮組織架構(gòu)及設(shè)置的規(guī)范化、兼容性；設(shè)計清晰完整的一元化指揮鏈條，明晰各地各行業(yè)領(lǐng)域指揮部防汛救災(zāi)的權(quán)屬關(guān)系，明晰后方指揮部與前方（現(xiàn)場）指揮部的權(quán)屬關(guān)系，保證各類指揮部真正貫通、一體化應(yīng)對，并確保讓專業(yè)指揮人員真正擁有應(yīng)急指揮權(quán)，努力克服在防汛救災(zāi)工作中多頭指揮、交叉指揮等權(quán)責不清問題。同時，建成一支政治過硬、作風優(yōu)良、業(yè)務(wù)精湛、規(guī)范標準的防汛救災(zāi)指揮員隊伍；注意提高洪水預(yù)報能力，根據(jù)降雨預(yù)測和洪水預(yù)報，統(tǒng)籌考慮防洪整體大局；通過水庫的預(yù)泄迎洪、攔峰削峰、退水騰庫等措施，有效減輕下游防洪壓力；努力加強預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動，落實應(yīng)急預(yù)案行動措施，把握工作主動權(quán)，最大程度地減少洪澇災(zāi)害所造成的人員財產(chǎn)損失。

　　完善防汛救災(zāi)的指揮保障能力建設(shè)。一是抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)，研究修改《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，明確和規(guī)范現(xiàn)場指揮制度，明確各類災(zāi)害的指揮職責、指揮權(quán)移交等具體內(nèi)容。二是抓緊制定領(lǐng)導干部防汛救災(zāi)指揮工作規(guī)范性文件，注意建立和完善與指揮相關(guān)的響應(yīng)升級、日常培訓、預(yù)案演練、經(jīng)費保障等配套管理制度。三是完善防汛指揮隊伍的績效考核和監(jiān)督檢查制度，開展基層防汛救災(zāi)指揮處置的示范工作，促進防汛救災(zāi)指揮水平不斷提高?？蓪υ谥笓]工作中作出突出貢獻的集體和個人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予獎勵，并注意在防汛救災(zāi)工作中選拔和考察干部；紀檢監(jiān)察等部門應(yīng)加強防汛救災(zāi)工作的監(jiān)督檢查與評估總結(jié)，對在防汛救災(zāi)工作中態(tài)度消極、推諉扯皮并造成嚴重后果的相關(guān)人員，依法嚴肅查處。四是建立防汛救災(zāi)標識系統(tǒng)和資源管理制度，盡快建立指揮標識系統(tǒng)，研究和建立現(xiàn)場警戒線劃定、綠色通道等相關(guān)標準；建立防汛救災(zāi)處置工作所需各類物資器材的日常管理制度，考慮建立防汛救災(zāi)處置資源數(shù)據(jù)庫，比如，可以研究建立適應(yīng)城市嚴重內(nèi)澇應(yīng)急指揮車的裝備配備標準，配備衛(wèi)星通信、現(xiàn)場圖像采集及傳輸設(shè)備、備用電源、沖鋒舟、救生器材等裝備。

　　【作者系中央黨校（國家行政學院）應(yīng)急管理培訓中心教授】